建立、健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要制度性措施，是黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制的重要內(nèi)容，對(duì)于促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策，從源頭上預(yù)防和化解社會(huì)矛盾具有重大意義。
國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)管理與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)
當(dāng)代社會(huì)，人為的發(fā)展性風(fēng)險(xiǎn)日益突出，源于政府行為活動(dòng)引發(fā)的發(fā)展中不確定性風(fēng)險(xiǎn)大量衍生，并在不同地區(qū)、人群、行業(yè)系統(tǒng)中以不同張力積聚 和擴(kuò)散，給公共秩序、社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)持續(xù)壓力和挑戰(zhàn)?？v觀近年來(lái)世界一些國(guó)家地區(qū)陸續(xù)爆發(fā)的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)和政局動(dòng)蕩，無(wú)不與政府公共政策失誤、公共治理 的制度性缺陷有關(guān)。
1950年美國(guó)學(xué)者加拉格爾首次提出“風(fēng)險(xiǎn)管理”概念后，風(fēng)險(xiǎn)管理作為新的研究領(lǐng)域快速發(fā)展，逐步形成了一整套框架體系。西方各國(guó)政府紛紛 創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)管理在公共政策、國(guó)家安全、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的改革與實(shí)踐，構(gòu)建起與社會(huì)發(fā)展要求相適應(yīng)的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理模式，產(chǎn)生了一系列有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)處置 措施和成功案例。
在社會(huì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的過(guò)程中，因不同利益主體對(duì)某一議題的風(fēng)險(xiǎn)感知爭(zhēng)議而引發(fā)的社會(huì)動(dòng)員行為是世界范圍內(nèi)普遍存在的問(wèn)題。由于涉及不同利益主體復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)感知及互動(dòng)行為，風(fēng)險(xiǎn)分析不再是簡(jiǎn)單的技術(shù)問(wèn)題，而成為一項(xiàng)復(fù)雜的治理活動(dòng)，需要從風(fēng)險(xiǎn)治理等視角進(jìn)行研究。
實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，在當(dāng)代國(guó)家改革發(fā)展進(jìn)程中，政府必須高度關(guān)注各類發(fā)展衍生性風(fēng)險(xiǎn)，理性認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)管理風(fēng)險(xiǎn)，在保持相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境下實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益和發(fā)展目標(biāo)。
社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度性創(chuàng)新及實(shí)踐
正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者關(guān)系，是新時(shí)期我國(guó)各級(jí)黨委、政府必須直接面對(duì)并著力解決的重大課題。在實(shí)踐中，重大公共政策、重大改革措 施、重大工程項(xiàng)目等重大事項(xiàng)，始終是牽動(dòng)改革發(fā)展穩(wěn)定大局的敏感點(diǎn)。近期發(fā)生的廈門(mén)“PX事件”、四川“什邡事件”、南通“啟東事件”、昆明“PX事件” 等都給予我們深刻的教訓(xùn)。
伴隨我國(guó)改革步入“深水區(qū)”，進(jìn)一步發(fā)展難度持續(xù)加大，人民群眾對(duì)黨和政府工作的期望、要求越來(lái)越高，主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、利益訴求越來(lái)越 強(qiáng)烈，這使得現(xiàn)有發(fā)展思路、模式面臨諸多考驗(yàn)。重大事項(xiàng)的推進(jìn)實(shí)施也愈加承載巨大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為一項(xiàng)具有政治前瞻性的國(guó)家風(fēng) 險(xiǎn)管理的制度安排，是立足國(guó)家發(fā)展實(shí)際，基于民眾利益期盼，回應(yīng)社會(huì)實(shí)踐要求的重大制度性創(chuàng)新。
“十一五”期間，四川遂寧、江蘇淮安、上海等地開(kāi)展了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的試點(diǎn)工作，并結(jié)合自身實(shí)際展開(kāi)了有益探索，取得了有價(jià)值的實(shí)踐經(jīng) 驗(yàn)。遂寧在全國(guó)率先出臺(tái)了《重大工程建設(shè)項(xiàng)目穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)評(píng)估制度》，并于2006年將評(píng)估范圍擴(kuò)大到作決策、定政策、搞改革和其他事關(guān)群眾切身利益的重 大事項(xiàng)；淮安基本上形成了覆蓋全市的“穩(wěn)評(píng)”工作專家網(wǎng)絡(luò)，成立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作指導(dǎo)處，成立了國(guó)內(nèi)首家“穩(wěn)評(píng)”專業(yè)機(jī)構(gòu)；針對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)難以量化 的問(wèn)題，上海探索了一套社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，把重大市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、冶金與重化工等工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目等作為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估重點(diǎn)領(lǐng)域，出臺(tái)《重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn) 評(píng)估指南》。同時(shí)，為保證風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告的公正客觀，積極探索引入第三方咨詢和研究機(jī)構(gòu)參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。中央及時(shí)肯定、總結(jié)和推廣了這些在實(shí)踐中行之有效的做 法，國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要明確提出，“建立重大工程項(xiàng)目建設(shè)和重大政策制定的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”，并要求逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的“全覆蓋”。
當(dāng)前社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制運(yùn)行中的關(guān)鍵性問(wèn)題
中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型主要表現(xiàn)在體制轉(zhuǎn)軌和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的共時(shí)態(tài)并行。這個(gè)過(guò)程伴隨著社會(huì)關(guān)系的不穩(wěn)定、社會(huì)發(fā)展的不平衡、社會(huì)分化的加劇、社會(huì)越軌的 普遍性和社會(huì)矛盾的突出化等多重因素交織。由于涉及不同利益主體的復(fù)雜互動(dòng)行為，重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)質(zhì)上涉及不同利益主體的復(fù)雜社會(huì)選擇過(guò)程。這 其中既存在風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域的共性問(wèn)題，又由于我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)而有其特殊性。其評(píng)估過(guò)程亟待解決如下關(guān)鍵問(wèn)題：
評(píng)估主體設(shè)定。政府重大事項(xiàng)決策很大程度上是涉及眾多相關(guān)群體的政策安排或資源配置，其執(zhí)行實(shí)施效果依賴于政府對(duì)各利益相關(guān)者利益要求的回 應(yīng)質(zhì)量。只有建立相關(guān)利益主體廣泛參與的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，才能從根本上解決社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估問(wèn)題。我們認(rèn)為，比較理想的評(píng)估主體模式是探索建立多元主體協(xié)同 評(píng)估模式，即在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，組成有關(guān)政府部門(mén)、利益相關(guān)群體、專業(yè)機(jī)構(gòu)、人大政協(xié)成員等共同參加的評(píng)估工作機(jī)構(gòu)。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，評(píng)估工作要更多 地吸納利益相關(guān)者尤其是重大事項(xiàng)涉及的群眾代表參加。同時(shí)主動(dòng)邀請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者以及公共媒體等第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)入評(píng)估過(guò)程。
評(píng)估范圍確定。不同區(qū)域由于自然地理、人口態(tài)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族宗教等因素不同，影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)源、監(jiān)控域、著力點(diǎn)也有所不同。但確立 群眾觀點(diǎn)卻是首要的共同原則。進(jìn)行重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，重在以妥善處理群眾利益問(wèn)題為核心內(nèi)容，察民情、體民意、惜民力、關(guān)民生，是我國(guó)推行社會(huì)穩(wěn) 定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的初衷和落腳點(diǎn)。因此，凡是直接關(guān)系到人民群眾切身利益的重大事項(xiàng)，包括涉及征地拆遷、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、城鄉(xiāng)發(fā)展與移民、環(huán)境影響、國(guó)有企事業(yè)單 位改革、社會(huì)保障、公益事業(yè)以及涉及民族宗教領(lǐng)域等方面，黨政機(jī)關(guān)在做出決策前，都要進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。
評(píng)估流程認(rèn)定。立足國(guó)內(nèi)的有益實(shí)踐，我們認(rèn)為，比較科學(xué)的評(píng)估流程應(yīng)當(dāng)涵蓋如下步驟，即組建或明確組織機(jī)構(gòu)，確認(rèn)評(píng)估對(duì)象及責(zé)任主體；聯(lián)合 相關(guān)部門(mén)和專業(yè)人員，深入調(diào)查研究，收集多方信息數(shù)據(jù)；綜合運(yùn)用科學(xué)工具方法，初步預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，做出分析研判；組織專業(yè)人員評(píng)審，完善評(píng)估報(bào)告及應(yīng)急預(yù) 案；履行層級(jí)報(bào)送程序，確認(rèn)評(píng)估實(shí)施結(jié)論。
評(píng)估責(zé)任界定。為確保社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不成為“運(yùn)動(dòng)式公共議程”，必須準(zhǔn)確界定責(zé)任歸屬，確立問(wèn)責(zé)制度。我們認(rèn)為責(zé)任的界定不應(yīng)當(dāng)單一化， 而應(yīng)涵蓋評(píng)估實(shí)施責(zé)任、評(píng)估審核責(zé)任、評(píng)估督辦責(zé)任等主體，其中評(píng)估實(shí)施主體承擔(dān)主要責(zé)任，審核、督辦方承擔(dān)必要連帶責(zé)任。必須指出的是，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng) 估的問(wèn)責(zé)，不僅要關(guān)注個(gè)人之責(zé)，更要追問(wèn)深層面的“制度之責(zé)、結(jié)構(gòu)之責(zé)、價(jià)值之責(zé)”。
科學(xué)把握社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要著力點(diǎn)
社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度旨在以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的手段促進(jìn)政府重大事項(xiàng)決策與實(shí)施真正體現(xiàn)以人為本、以民為先的根本要求，歸根結(jié)底是檢驗(yàn)政府重大事項(xiàng) 決策是否堅(jiān)持了習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)的“不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上，朝 著共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn)”。在此目標(biāo)指引下，當(dāng)前要建立鞏固一套完整的規(guī)范體系，著力提升評(píng)估工作的系統(tǒng)性、程序性和科學(xué)性，確保工作實(shí)效。
把握系統(tǒng)性，促進(jìn)整體效應(yīng)。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估融合了評(píng)估主體、評(píng)估范圍、評(píng)估流程、評(píng)估工具、評(píng)估問(wèn)責(zé)等重要環(huán)節(jié)，是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)系統(tǒng)工程。在 宏觀層面要以群眾利益為標(biāo)尺導(dǎo)向，將維護(hù)公眾利益與促進(jìn)社會(huì)公平正義相結(jié)合，擺正改革力度、發(fā)展速度同穩(wěn)定剛度三者之間關(guān)系；在中觀層面要關(guān)注重大事項(xiàng)的 合法性、合理性、可行性、可控性的檢測(cè)方向，并且把評(píng)估過(guò)程與政府的效能建設(shè)相結(jié)合；在微觀層面則要高度重視組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部信息互通和資源協(xié)調(diào)。
注重程序性，防范程序危機(jī)。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是重大事項(xiàng)出臺(tái)、推行、實(shí)施的前置性制度安排，強(qiáng)調(diào)防患于未然，屬“關(guān)口前移”的程序性設(shè)計(jì)。 但現(xiàn)實(shí)中普遍存在著重大事項(xiàng)決策實(shí)施或重大工程項(xiàng)目開(kāi)建在前，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序事后補(bǔ)做的“倒置”行為，這無(wú)疑隱含著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，必須將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng) 估程序納入政府重大項(xiàng)目決策的程序框架內(nèi)，使之真正成為政府重大事項(xiàng)決策前不可或缺的“必備程序”和權(quán)威制度。
強(qiáng)化主動(dòng)性，著力化解風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的最終結(jié)果在于保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不僅是防范性措施，也是一個(gè)積極的保 障與推動(dòng)機(jī)制。評(píng)估的過(guò)程，既是聽(tīng)取民意，摸排風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程，更應(yīng)是相關(guān)利益主體共同協(xié)商，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通的重要過(guò)程。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不應(yīng)只是單純提出評(píng)估 結(jié)果，還應(yīng)該通過(guò)規(guī)范程序使利益相關(guān)主體對(duì)重大事項(xiàng)有更為客觀、科學(xué)的認(rèn)識(shí)，從更深層次化解矛盾、降低風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)發(fā)展。
堅(jiān)持科學(xué)性，創(chuàng)新工作方法。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為中國(guó)特色的制度安排，雖可借鑒國(guó)際社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制的經(jīng)驗(yàn)做法，但絕不可簡(jiǎn)單照 搬，必須立足我國(guó)的國(guó)情和本土經(jīng)驗(yàn)，并不斷創(chuàng)新。實(shí)踐表明，政府會(huì)議室工作模式無(wú)法獲取當(dāng)代中國(guó)現(xiàn)實(shí)真實(shí)信息從而做出準(zhǔn)確預(yù)判，單一“閉門(mén)”工具范式亦無(wú) 法回避其失真弊端。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要把現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)工具、科學(xué)評(píng)審技術(shù)同我黨長(zhǎng)期形成的一整套群眾工作方法緊密結(jié)合，在政府與公眾的互動(dòng)實(shí)踐中創(chuàng)新 適合中國(guó)情況的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估路徑。 （作者系西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制研 究”首席專家）
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