根據(jù)2006年國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)的《產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，產(chǎn)業(yè)投資基金是指一種對(duì)未上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資和提供經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的集合投資制度，即通過向多數(shù)投資者發(fā)行基金份額設(shè)立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金資產(chǎn)，委托基金托管人托管基金資產(chǎn)，從事創(chuàng)業(yè)投資、企業(yè)重組投資和基礎(chǔ)設(shè)施投資等實(shí)業(yè)投資。
尤為引人關(guān)注的是，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)投資基金可以解決三大問題：首先，是新建項(xiàng)目融資問題。政府通過發(fā)起母基金，吸引銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)和實(shí)業(yè)資本提供新建項(xiàng)目所需要的資金，解決建設(shè)資金不足的問題。
其次，是存量項(xiàng)目債務(wù)問題。對(duì)于存量項(xiàng)目，政府可以通過多種方式，由產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)立的項(xiàng)目公司接手具體項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。尤其對(duì)于已到回購(gòu)期的BT(建設(shè)-移交)類項(xiàng)目，原先政府的付費(fèi)期是3~5年，產(chǎn)業(yè)投資基金介入項(xiàng)目后，政府通過授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府的補(bǔ)貼或支付期限可以延長(zhǎng)到10年甚至更長(zhǎng)，大大減輕地方政府的短期償債壓力。
最后，是城投公司資產(chǎn)負(fù)債約束問題。過去絕大多數(shù)基建類項(xiàng)目都由地方城投公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，城投公司直接融資會(huì)造成資產(chǎn)負(fù)債表膨脹，提高城投公司的資產(chǎn)負(fù)債率，從而影響企業(yè)的銀行貸款和債券發(fā)行。城投公司通過發(fā)起設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，以基金的形式籌集資金，可以實(shí)現(xiàn)表外化的融資，降低城投公司的資產(chǎn)負(fù)債率。
正是鑒于產(chǎn)業(yè)投資基金在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域獨(dú)特的作用，我國(guó)許多地方政府甚至專門設(shè)立了政府投資基金，以便充分發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的引導(dǎo)作用和杠桿作用。近期，財(cái)政部還專門出臺(tái)了《政府投資基金暫行管理辦法》，從政府投資基金的設(shè)立、運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)控制、預(yù)算管理等方面進(jìn)行規(guī)范，以促進(jìn)政府投資基金持續(xù)健康運(yùn)行。
在PPP模式下，金融機(jī)構(gòu)、地方政府或項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方簽訂產(chǎn)業(yè)基金合同，對(duì)能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流并且收益率較為合理的基建項(xiàng)目進(jìn)行合作，通過設(shè)立有限合伙制PPP產(chǎn)業(yè)投資基金的形式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
在筆者看來，PPP項(xiàng)目引入產(chǎn)業(yè)投資基金，既滿足了產(chǎn)業(yè)投資基金追求長(zhǎng)期穩(wěn)定收益的風(fēng)險(xiǎn)偏好，同時(shí)對(duì)PPP模式的發(fā)展也具有重要的現(xiàn)實(shí)意義：
在 PPP模式下，產(chǎn)業(yè)投資基金的組織形式普遍為有限合伙型，其股東由一般合伙人(GP)和有限合伙人(LP)組成，GP承擔(dān)無限責(zé)任，LP承擔(dān)有限責(zé)任。在這類PPP產(chǎn)業(yè)投資基金中，GP除了承擔(dān)基金的管理運(yùn)作職能外，一般還擔(dān)任劣后級(jí)，優(yōu)先承擔(dān)一定比例的投資風(fēng)險(xiǎn)和損失。LP享有優(yōu)先級(jí)地位，不參與公司具體管理，但享有知情權(quán)和咨詢權(quán)。GP一般是該產(chǎn)業(yè)基金的實(shí)際管理者和運(yùn)作者，對(duì)LP負(fù)有保值增值義務(wù)，且雙方按照約定的績(jī)效指標(biāo)對(duì)收益進(jìn)行分賬。
附表： 部分地方政府發(fā)起設(shè)立的PPP基金明細(xì)
地區(qū) |
基 金 | 發(fā)布時(shí)間 | 總規(guī)模 |
基 金 募 集 |
河 南 | 河南省PPP發(fā)展投資基金 | 06/01 | 1000億元 | 國(guó)家發(fā)改委批復(fù)河南投資集團(tuán)籌備PPP發(fā)展投資基金，總規(guī)模1000億元，首期開發(fā)引進(jìn)50億元。 |
江 蘇 | 江蘇省PPP融資支持基金 | 06/05 | 100億元 | 基金總規(guī)模100億元，每20億元為一個(gè)子基金。由省市縣財(cái)政共同出資10億元，金融機(jī)構(gòu)認(rèn)購(gòu)90億元（江蘇銀行、交通銀行、上海浦發(fā)銀行、建設(shè)銀行和農(nóng)業(yè)銀行分別認(rèn)購(gòu)18億元）。 |
四 川 | 四川省PPP項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金 | 09/29 | 300億元 | 基金將按照市場(chǎng)化方式運(yùn)作，首期規(guī)模定為100億元，其中：川投集團(tuán)出資30億元，中航信托、交銀國(guó)信等其他合伙人出資70億元，力爭(zhēng)在3-5年內(nèi)規(guī)模達(dá)到300億元。 |
新 疆 | 新疆PPP政府引導(dǎo)基金 | 10/19 | 1000億元 | PPP政府引導(dǎo)基金由自治區(qū)與相關(guān)金融機(jī)構(gòu)按1:9的比例建立，由專業(yè)化基金管理機(jī)構(gòu)運(yùn)作管理。自治區(qū)出資100億元，招商銀行和浦發(fā)銀行各出資450億元，基金規(guī)模1000億元。 |
貴 州 | 貴州金磚PPP省級(jí)母基金 | 11/16 | 200億元 | 其投資方式分為三種：通過認(rèn)購(gòu)各級(jí)政府的子基金通道對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資；通過認(rèn)購(gòu)社會(huì)資本方的項(xiàng)目基金或產(chǎn)業(yè)基金通道對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資；通過對(duì)已開工或已建成的市政工程類項(xiàng)目的工程款項(xiàng)進(jìn)行置換投資。 |
山 西 | 山西省改善城市人居環(huán)境PPP投資引導(dǎo)基金 | 11/18 | 128億元 | 省財(cái)政出資2億元，北京首創(chuàng)集團(tuán)出資2億元，興業(yè)銀行3倍配比出資12億元，設(shè)立16億元的母基金。在此基礎(chǔ)上，先期選擇有成熟的符合城市人居環(huán)境PPP項(xiàng)目的市縣，設(shè)立子基金，初步預(yù)計(jì)全省子基金總規(guī)?？蛇_(dá)到128億元。 |
山 東 | 山東省PPP發(fā)展基金 | 12/02 | 1200億元 | 山東省政府引導(dǎo)基金出資80億元，吸引銀行、保險(xiǎn)、信托等金融和社會(huì)資本1120億元。2015年首批基金規(guī)模為400億元，其中引導(dǎo)基金出資20億元。 |
河 北 | PPP京津冀協(xié)同發(fā)展基金 | 12/10 | 100億元 | 基金將在三年內(nèi)分批落實(shí)到位，其中省財(cái)政出資10億元，銀行機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)、信托資金以及其他社會(huì)資本出資90億元。2015年首批基金規(guī)模為30億元。 |
浙 江 | 長(zhǎng)興縣創(chuàng)新型PPP城市發(fā)展基金 | 08/17 | 120億元 | 長(zhǎng)興縣人民政府與復(fù)星集團(tuán)·星景資本發(fā)起設(shè)立。 |
寧波市PPP投資基金 | 12/23 | 250億元 | 中信信托與寧波市政府簽署《寧波市PPP投資基金項(xiàng)目合作協(xié)議》，雙方組建管理公司，正式運(yùn)作寧波PPP投資基金。該基金為股權(quán)型基金，投資期限15年。 |
根據(jù)筆者的總結(jié)，在目前各地不斷涌現(xiàn)的PPP產(chǎn)業(yè)投資基金中，根據(jù)基金發(fā)起人的不同，又可分成三種模式。一是由省級(jí)政府層面出資成立引導(dǎo)基金，再以此吸引金融機(jī)構(gòu)資金，合作成立產(chǎn)業(yè)基金母基金，母基金再根據(jù)審核后的項(xiàng)目設(shè)立子基金，由地方財(cái)政做劣后級(jí)，承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)。二是由金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合地方國(guó)企發(fā)起成立有限合伙基金，一般由金融機(jī)構(gòu)做LP優(yōu)先級(jí)，地方國(guó)企或平臺(tái)公司做LP的次級(jí)，金融機(jī)構(gòu)指定的股權(quán)投資管理人做GP。三是由有建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力的社會(huì)資本發(fā)起成立產(chǎn)業(yè)投資基金，社會(huì)資本一般都具有建設(shè)運(yùn)營(yíng)的資質(zhì)和能力，在與政府達(dá)成框架協(xié)議后，通過聯(lián)合銀行等金融機(jī)構(gòu)成立有限合伙基金，對(duì)接項(xiàng)目。社會(huì)資本與金融機(jī)構(gòu)合資成立產(chǎn)業(yè)基金管理公司擔(dān)任GP，金融機(jī)構(gòu)作為優(yōu)先級(jí)LP，社會(huì)資本作為劣后級(jí)LP，成立有限合伙形式的產(chǎn)業(yè)投資基金，以股權(quán)的形式投資項(xiàng)目公司。
PPP產(chǎn)業(yè)投資基金具有杠桿融資機(jī)制，通過一定的資本金可以撬動(dòng)更多的資本介入，其增信設(shè)計(jì)主要以結(jié)構(gòu)化方式來進(jìn)行內(nèi)部增信，一般主要方式是社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)作為優(yōu)先級(jí)，政府作為劣后級(jí)。此外，其他的增信措施還有土地抵押擔(dān)保、收益質(zhì)押擔(dān)保、第三方擔(dān)保等。
PPP 產(chǎn)業(yè)投資基金的投資對(duì)象，一般以擁有穩(wěn)定現(xiàn)金流的經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目為主，適合投資的PPP項(xiàng)目通常應(yīng)具備以下幾個(gè)條件：項(xiàng)目融資需求大，收益長(zhǎng)期穩(wěn)定，如道路、通信、電力等;技術(shù)可靠，項(xiàng)目復(fù)雜程度適中;市場(chǎng)化程度較高;具有基于使用者付費(fèi)的收費(fèi)模式;具有較強(qiáng)的區(qū)域性。此外，對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性 PPP項(xiàng)目是否可以進(jìn)行投資，取決于在考慮了政府提供的其他配套性補(bǔ)償措施之后，項(xiàng)目是否具有盈利的空間。
PPP產(chǎn)業(yè)投資基金參與PPP 項(xiàng)目投資具有靈活的特點(diǎn)，既可直接投資地方政府確定的項(xiàng)目公司(即特許經(jīng)營(yíng)公司或運(yùn)營(yíng)公司)，作為股東持有項(xiàng)目公司股權(quán)，參與項(xiàng)目公司建設(shè)運(yùn)營(yíng)，分享項(xiàng)目公司收益;也可以債權(quán)或股權(quán)債權(quán)相結(jié)合的方式對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行投資;還可參股地方政府發(fā)起設(shè)立的PPP基金，由其投資地方政府確定的PPP項(xiàng)目。
根據(jù)投資方式的不同，產(chǎn)業(yè)基金獲得的收益也不同。產(chǎn)業(yè)投資基金以股權(quán)投資PPP項(xiàng)目的收入包括股權(quán)分紅收益及股權(quán)轉(zhuǎn)讓增值收益;產(chǎn)業(yè)基金以債權(quán)投資PPP項(xiàng)目的收入主要為利息收入;還有其他合法性收入，比如獲得地方性稅收減免而形成的收益。
由于產(chǎn)業(yè)投資基金通常都有一定的期限，而PPP項(xiàng)目的周期可能長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年，因此參與PPP的產(chǎn)業(yè)投資基金一般需要多種方式退出。
PPP產(chǎn)業(yè)投資基金介入PPP，需要保持一定的資產(chǎn)流動(dòng)性和資本增值，從而保證投資者的利益，同時(shí)也應(yīng)確保與項(xiàng)目的融資需求相協(xié)調(diào)，不至于因產(chǎn)業(yè)基金的退出而影響PPP項(xiàng)目的正常運(yùn)作。
PPP 產(chǎn)業(yè)投資基金的退出主要有以下幾種方式：一是項(xiàng)目清算退出，具體是指產(chǎn)業(yè)投資基金資金投入到PPP項(xiàng)目公司后，在項(xiàng)目投資公司完成項(xiàng)目任務(wù)(或階段性投資任務(wù))后，通過項(xiàng)目投資公司清算(或注冊(cè)資本減少)的方式，返還產(chǎn)業(yè)投資基金應(yīng)當(dāng)獲取的股權(quán)收益，實(shí)現(xiàn)投資的退出;二是股權(quán)回購(gòu)/轉(zhuǎn)讓退出，主要是指產(chǎn)業(yè)投資基金資金投入到PPP項(xiàng)目公司后，在項(xiàng)目投資公司完成項(xiàng)目任務(wù)(或合同約定投資任務(wù))后，由項(xiàng)目發(fā)起人進(jìn)行股權(quán)回購(gòu)，或?qū)ν廪D(zhuǎn)讓所持有的項(xiàng)目股權(quán)，通過溢價(jià)回購(gòu)(轉(zhuǎn)讓)股權(quán)、獲得合伙分紅方式退出;三是資產(chǎn)證券化退出，具體是指產(chǎn)業(yè)基金資金投入到PPP項(xiàng)目公司后，以基礎(chǔ)資產(chǎn)所產(chǎn)生的現(xiàn)金流為償付支持，對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)信用增級(jí)，然后發(fā)行資產(chǎn)支持證券，獲得投資收益后并退出;四是資本市場(chǎng)上市退出，主要是指選擇經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施和特色產(chǎn)業(yè)中的優(yōu)良資產(chǎn)進(jìn)行打包，并在資本市場(chǎng)上市，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值收益。
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