民企能不能拿到好項目，如何與地方政府持續(xù)健康合作下去是道復雜的應(yīng)用題
發(fā)型債券是盤活PPP項目的好方式，但AAA與AA+級別的債券發(fā)行主體中，國有企業(yè)占據(jù)壓倒性優(yōu)勢
PPP模式在司法上的考量值得商榷。一旦出現(xiàn)糾紛，民營企業(yè)的合法權(quán)益如何維護
經(jīng)過近兩年的“消化吸收再創(chuàng)新”，PPP已經(jīng)成為了基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保領(lǐng)域重要的口頭禪。如今，上到政府高層、下到平民百姓，再談起PPP，似乎已不再是太新鮮的事情了。甚至在“一帶一路”沿線國家吉爾吉斯斯坦對外招商的介紹中，也明確用中文表述了其對PPP項目的鼓勵政策與已有經(jīng)驗。
然而，在當下PPP案例樣本中，民營企業(yè)的身影卻并不多見。
這幾年已接手百余個PPP項目的大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥，印象中只有浙江某地的一個項目有民營企業(yè)參與，該項目正在進行，但“規(guī)模并不大”。
而按照國中水務(wù)常務(wù)副總裁周建和的估計，目前全國開展的PPP項目中，只有不到5%的“社會資本”來自名副其實的民營企業(yè)。
實際上，即便是民營企業(yè)中的翹楚——民企500強，也只有59家在PPP模式上有所實踐。
為何在PPP模式浪潮襲來之時，占我國固定資產(chǎn)投資總量65%左右、對市場變化和政策極其敏感的民營企業(yè)，卻沒有發(fā)揮出應(yīng)有的優(yōu)勢呢
盈利問題最為揪心
目前，財政部已會同相關(guān)部門積極探索符合我國實際的PPP模式，評審已確定兩批223個、總投資8146億元的示范項目。而國家發(fā)改委的項目庫，也早早地突破了萬億規(guī)模。
而記者日前對江蘇、安徽、福建、江西、山東、湖北、貴州等七省發(fā)改委為民企挑選的項目進行了大致了解，盈利能力較強的項目，預期收益率普遍為8%-9%，稍低一點的項目也大概在4.9%-6.5%左右，而湖北襄陽公路大橋項目13.76%的預期收益率就不多見了。
根據(jù)2014年民營企業(yè)500強的分析報告，其凈資產(chǎn)收益率雖然有所下降，但平均水平也達到了14.04%，超過目前大多數(shù)PPP項目能帶來的回報。
盡管如此，在全國工商聯(lián)、國家發(fā)改委10月20日共同召開的推介會上，多位民企負責人還是向記者透露了參與PPP的積極態(tài)度，甚至有企業(yè)感慨“如果能拿到合適的項目就好了”。
實際上，去年記者曾與一家新能源科技公司的董事長交流PPP相關(guān)事宜，但當時他并不知曉PPP更不知應(yīng)如何操作PPP項目。有意思的是，如今該公司的副總裁來到此次推介會，并已開始初步布局。
但截至記者發(fā)稿，相關(guān)PPP項目簽約的消息始終沒有傳來。那么，為何一些大型央企、商業(yè)銀行參加的PPP推介會，怎么總是捷報頻傳呢
有央企負責人透露，大型央企集團都有用于PPP投資的專項資金，“我們有1200億元資金運作PPP，目前還有幾百億元沒花，我們不差錢，差的是項目?！盓20環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究院執(zhí)行院長薛濤則認為：“國企有擴張沖動且不差錢，往往以后再議價。”
對于商業(yè)銀行等金融機構(gòu)，發(fā)放貸款可以使其成為PPP項目的債權(quán)人，獲得利息收入，投行資金的介入又能使其成為項目股東，獲得股息收入，有助于調(diào)節(jié)銀行收入結(jié)構(gòu)。財政部去年11月30日公布的首批30個PPP示范項目中，西南某省的城市軌道交通建設(shè)項目遭到了包括國有大行在內(nèi)的眾多金融機構(gòu)的爭搶。這些金融機構(gòu)的邏輯是，畢竟這是財政部的試點項目，通?！爸粶食晒Σ粶适 保虼耸怯姓碾[性信用背書;此外，城市軌道交通穩(wěn)定的現(xiàn)金流亦有著不小的誘惑力。
相比之下，民營企業(yè)以及包括信托在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)資本，都愿意追求高回報、高收益，這一點上與PPP項目公益性初衷相左。一些民營企業(yè)則認為，更低的利率應(yīng)該建立在更可靠的政府信用背書之上，但就PPP項目近些年的履行情況看，“情況并不樂觀”。
據(jù)世界銀行統(tǒng)計，1990年-2012年，中國共實施了超過1000個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目，在世界上居于前列，不僅比印度、菲律賓、印尼等發(fā)展中國家高，也高于英國等發(fā)達國家。
但是數(shù)量的擴張并沒有伴隨著影響力的提升。據(jù)亞行統(tǒng)計，2005年以來，中國PPP活躍程度開始減弱，PPP項目投資在GDP中的占比持續(xù)下降。雖然近年來，在各方努力與示范下，民企參與PPP意愿有所提高，但能不能拿到好項目，如何與地方政府持續(xù)健康合作卻是道復雜的應(yīng)用題。
“從1994年發(fā)改委5個示范項目開始，到2003年-2008年住建部推的環(huán)保類項目以及現(xiàn)在的全方位普及，確實有不少失敗的PPP案例，有的甚至是全行業(yè)的崩潰，所以PPP是一場輸不起的戰(zhàn)爭?！苯鹩老檎f。
中華工商時報記者曾兩次采訪了中國早期PPP項目刺桐大橋的負責人陳慶元，由于缺乏相匹配的規(guī)范契約僅有一紙“紅頭文件”，最終在利益分割、權(quán)益保障、風險控制、增項負擔等方面產(chǎn)生諸多矛盾，該案例曾在民營企業(yè)家群體中引起熱議與共鳴。
浙江蕭山某企業(yè)家此前接受記者采訪也感慨，一些地方政府吸引投資時“一開始承諾得很好”，但“進去就出不來了”，至今仍有數(shù)億元應(yīng)收賬款。
“民營企業(yè)也不宜過度責備一些地方政府的不誠信，畢竟PPP符合歷史潮流，具體機制需要坦誠面對、逐步完善。實際上，如果恰好遇到了高收益項目，就很少有人會質(zhì)疑其不合理性，這也是不對的?！必斦控斦茖W研究所研究員、中國財政學會PPP專委會秘書長孫潔表示，在他看來，很多PPP項目缺少的恰恰是一份完善的合同以及收益可調(diào)節(jié)的條款。
“因為涉及公眾利益，如果公眾不同意，政府也很難辦，所以如果收益過低，政府應(yīng)該適當補貼，收益過高則應(yīng)該適當控制?！睂O潔說。
而在金永祥看來，民營企業(yè)對PPP的抱怨“確實很多”，但讓政府完全妥協(xié)也很難，目前還是需要接受較大投入、較小回報并做好接受政府監(jiān)管的思想準備。
但正如河北省財政廳PPP處調(diào)研員李士宗所言，有的基層政府舍不得把“含金量”高、收益率高的“好”項目拿出來做PPP模式，而把一些資金來源少、回報率低的項目上報做PPP;還有相當大一部分對社會資本來說“棄之可惜、食之無味”的“雞肋”項目在“項目識別”和“項目準備”階段徘徊，其項目進度慢、落地率低應(yīng)在情理之中。
金融仍是最薄弱環(huán)節(jié)
最近有關(guān)PPP的高層指示，來自李克強總理11月9日經(jīng)濟形勢專家企業(yè)負責人座談會上的講話：“通過采取PPP等方式，擴大有效投資，加快推進基礎(chǔ)設(shè)施尤其是中西部公共設(shè)施建設(shè)，促進均衡發(fā)展。”
總理的表態(tài)頗有亮點，一是強調(diào)區(qū)域上，重點為中西部地區(qū)，二是將領(lǐng)域鎖定在基礎(chǔ)設(shè)施，而非其他行業(yè)。
同樣值得注意的是，總理這段講話前后，其內(nèi)容則是合理加大減稅力度、降低企業(yè)融資成本、營造公平競爭市場環(huán)境等等。而這恰恰是民企的軟肋，也是投身PPP項目的環(huán)境基礎(chǔ)。
譬如，一些民營企業(yè)想要進行多元化投資，并也有意向通過PPP模式實現(xiàn)長期投資回報，但自身資金有限，如何依托自身信用或現(xiàn)有資產(chǎn)等與金融機構(gòu)達成借款協(xié)議成為重中之重。
然而金融手段一旦與PPP掛鉤，恰恰又成為了民企最為薄弱甚至脆弱的環(huán)節(jié)。
中國社科院金融研究所銀行研究室主任曾剛指出，PPP模式下基于項目收益和現(xiàn)金流的項目貸款，與傳統(tǒng)的平臺貸款差異很大，與銀行原有的貸款審核條件也不完全匹配，銀行除了面臨項目建設(shè)風險、項目經(jīng)營管理風險外，還增加了增信措施落實風險。
此外，按照由于PPP項目實際上使用的是一種“有限追索權(quán)”的貸款，萬一項目出現(xiàn)風險還不上貸款，只能追索到SPV項目公司層面，無法再向項目公司的股東方和政府主張權(quán)利。
典型且完美的案例是北京地鐵4號線項目。該項目的融資模式為：京港地鐵注冊資本15億元，剩余資金來自銀行無追索權(quán)貸款，期限為25年，利率為5.76%，十年期國債收益率為5%，一般商業(yè)貸款為6.12%。由于整個項目有良好的人流量保證，利潤穩(wěn)定，銀行貸款的安全性也比較高。
鑒于國內(nèi)商業(yè)銀行大多數(shù)在信貸政策上還無法做到有限追索，為了更好地推廣PPP，發(fā)改委今年6月起施行的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》提出，鼓勵金融機構(gòu)探索預期收益權(quán)質(zhì)押貸款，支持利用相關(guān)收益作為還款來源。
這也被認為是資產(chǎn)證券化的融資方式，也是頗為合理的方式之一。但縱觀各地的PPP項目，有不少項目根本就很難產(chǎn)生現(xiàn)金流，更談不上預期的收益，譬如地下管網(wǎng)等?！斑@就需要政府理順價格機制，不打亂仗，做好論證方案?！苯鹩老樘嵝颜f：“現(xiàn)在談PPP，還有很多項目，過5年就會越來越少，譬如現(xiàn)在的交通、水務(wù)等類型項目的爭奪已經(jīng)很激烈了。”
“仍有相當一部分地方政府僅將PPP視為融資平臺的一種融資手段，工作協(xié)調(diào)上不到位、工作機制等問題頻現(xiàn);融資支持上不到位，信貸政策仍然沿用傳統(tǒng)政府融資和企業(yè)融資的思路，缺乏專業(yè)的操作人員?！痹谏蟼€月的一次研討會上，財政部金融司巡視員周成躍如是說。
另一項融資方式為發(fā)放企業(yè)債。這也是發(fā)改委明文鼓勵并支持的一類融資模式，且償債保障措施完善的企業(yè)發(fā)行債券，不與地方政府債務(wù)率和地方財政公共預算收入掛鉤。
按照中國人民銀行金融研究所所長姚余棟的判斷，債券市場自2007年來有了較快發(fā)展，特別是由于一段時間內(nèi)股票市場IPO尚未恢復，債券市場成為企業(yè)除銀行貸款之外的最重要的融資方式，2015年創(chuàng)紀錄實現(xiàn)了16萬億元的發(fā)行規(guī)模，但除去國債、地方政府債、金融債等，實體企業(yè)債券融資僅約8萬億元左右，2014年全年約10萬億元。
更為重要且致命的是，不同所有制結(jié)構(gòu)的企業(yè)之間，信用質(zhì)量已經(jīng)產(chǎn)生分化——國有企業(yè)，尤其是央企的信用質(zhì)量較民營企業(yè)有極大優(yōu)勢，AAA與AA+級別的債券發(fā)行主體中，國有企業(yè)占據(jù)壓倒性的多數(shù)。而2014年年初以來評級下調(diào)的債券發(fā)行主體中，民營企業(yè)與地方國有企業(yè)占據(jù)了絕大多數(shù)份額。這樣一看，我們也不難理解，為何在PPP模式運轉(zhuǎn)一年多的時間內(nèi)，大型央企能夠拿下眾多優(yōu)質(zhì)的PPP項目。
對此，金永祥呼吁，政府不能因為民營企業(yè)整體信用評級不如央企，就“一桿子打死”，對民營企業(yè)抱有歧視態(tài)度，公共產(chǎn)品和服務(wù)也多為民營企業(yè)提供。
實際上，在李克強總理在意的中部地區(qū)，湖南省財政廳就出了一項政策，讓具備專業(yè)服務(wù)能力的民營企業(yè)深度參與到PPP項目之中。
據(jù)湖南省財政廳副廳長郭秀宏介紹，湖南省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)基金募集規(guī)模為45億元，分三期發(fā)行。今年發(fā)行第一期，規(guī)模為15億元，即中央財政引導資金3億元、湖南高新創(chuàng)投出資2億元。在此基礎(chǔ)上放大兩倍，向銀行、保險、券商和財務(wù)公司等機構(gòu)投資者募集10億元，共計15億元。后續(xù)再根據(jù)國家相關(guān)政策和市場情況繼續(xù)募集。按政策設(shè)計思路，基金在單個項目的投資，所占股份不得超過50%，據(jù)此資本金至少可放大1倍。同時，按照項目資本金和項目總投資的杠桿關(guān)系，總投資在此基礎(chǔ)上還將有3-5倍的放大。按此測算，三年9億元的財政資金投入，理論上至少可撬動社會資本270億-450億元。
郭秀宏強調(diào)指出，為了吸引更多社會資本進入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，在第一期基金中，中央財政引導資金及湖南高新創(chuàng)投投入的資金為劣后基金，面向社會機構(gòu)募集的為優(yōu)先級基金。優(yōu)先級基金享有優(yōu)先分紅和優(yōu)先退出的權(quán)利，劣后級基金為優(yōu)先級提供收益保障及退出安全保證。
如此以來，財政投資的資金不僅僅是投入市場那么簡單，而是起到了增信的作用。
“按照養(yǎng)老基金的有關(guān)要求，我們對公司的運營管理進行升級改造?！焙先f眾和社區(qū)服務(wù)管理有限公司董事長黃躍佳說：“我們不需要像以前那樣，因為銀行貸款、融資的問題瞻前顧后。有了基金，我們的底氣更足，服務(wù)能力更強?！?/span>
不過，此種模式依舊有問題需要解決——如過項目的盈利機制不明確，基金形成的股權(quán)以及基金劣后收益的分配均難以起到增信的作用。而湖南萬眾和社區(qū)服務(wù)管理有限公司這類專業(yè)的民營企業(yè)，所要考慮和突破的，便是如何做好管理、按規(guī)劃步步為營，形成健康的現(xiàn)金流。
已經(jīng)有財政部第一批示范項目經(jīng)驗的周建和，也打算做一番實驗。他對記者透露，目前正在謀劃一支有限合伙制為基礎(chǔ)的行業(yè)基金，最終“用民營企業(yè)的方式真正解決民營企業(yè)的難題”。
但即便金融這一環(huán)節(jié)最終得到有效加強，PPP模式在司法上的考量，仍值得細細商榷。一旦出現(xiàn)糾紛，如何維護民營企業(yè)的合法權(quán)益特別是以“特許經(jīng)營合同”簽訂開展的項目，按照業(yè)內(nèi)人士的分析，將按“行政協(xié)議”納入行政訴訟，而非民事訴訟范圍，仲裁也不再適用，民營企業(yè)官司贏面將相當?shù)汀?/span>
就在不久前的11月10日，國家發(fā)展改革委法規(guī)司召開系列座談會，就《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營暫行條例》聽取有關(guān)金融機構(gòu)、中介咨詢機構(gòu)、國有企業(yè)、民營企業(yè)和外商投資企業(yè)等PPP市場主體意見。會上就有企業(yè)建議，允許雙方約定可就特許經(jīng)營協(xié)議爭議提起仲裁，完善權(quán)利救濟渠道。這一呼聲有望形成最終文件。
隨著中西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)潛力的充分挖掘、PPP機制和法律的日益成熟，PPP項目在GDP的比重有望提高，我國也將成為全球最大的PPP項目試驗區(qū)，并實現(xiàn)借助民營資本的杠桿對接“一帶一路”戰(zhàn)略，彌補亞投行、絲路基金在資金上的不足。在這樣的背景下，民營企業(yè)投身PPP，依舊大有何為。
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