看著揭陽市9座污水處理廠PPP項目的成交公告近日在廣東省政府采購網(wǎng)發(fā)布，廣東省政府采購中心相關(guān)負(fù)責(zé)人如釋重負(fù)。這是繼2015年7月我省首個政府采購PPP項目——汕頭6座鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠成功簽約后，第二個政府采購PPP項目采購成交，并可望在本月簽約。而揭陽項目由于更分散、單項目規(guī)模更小，采購難度更大。
這些PPP項目陸續(xù)落地，折射出粵東西北環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開始升溫。
近期，省政府作出了啟動粵東西北地區(qū)新一輪環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重大戰(zhàn)略部署。南方日報記者了解到，經(jīng)省政府同意，省住建廳、省委農(nóng)辦、省發(fā)改委等9個省有關(guān)部門最近聯(lián)合印發(fā)《加快推進(jìn)粵東西北地區(qū)新一輪生活垃圾和污水處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實施方案》（以下簡稱《方案》）。
《方案》提出，到2018年底，基本建成粵東西北地區(qū)生活垃圾和污水處理設(shè)施，顯著提高生活垃圾和污水處理率?！斗桨浮饭烙?，2015年至2018年粵東西北地區(qū)生活垃圾和污水處理設(shè)施建設(shè)共需資金逾千億元。
龐大的資金從何而來？《方案》明確提出推廣采用政府與社會資本合作（PPP）方式引入社會資本。其中，省財政2015年已一次性安排20億元作為母資金，以此撬動約200億元社會資本投向粵東西北等地區(qū)生活垃圾和污水治理領(lǐng)域。
隨著汕揭污水處理PPP項目的接連招標(biāo)落地，這種政府聯(lián)姻社會資本的治水模式，正在探索中逐漸明晰起來。
目標(biāo)
2018年底治理農(nóng)村九成垃圾八成污水
居民生活污水、工業(yè)企業(yè)排放的生產(chǎn)廢水與雨水一起，經(jīng)簡易溝渠就近排入河溝、池塘，水體被污染發(fā)黑。雨季時污水與雨水甚至混合溢流至路面……近日，國內(nèi)某知名污水處理企業(yè)到揭陽部分鎮(zhèn)區(qū)調(diào)研污水處理情況時，多次看到類似的景象。
上述情況并非孤例，省環(huán)保部門人士介紹，在珠三角地區(qū)73個中心鎮(zhèn)全部建成污水處理設(shè)施的同時，粵東西北卻差距明顯，如污染較重的粵東練江流域，近六成的鎮(zhèn)（街）未建成污水處理設(shè)施，流域污水處理率不足四分之一。
省住建廳相關(guān)負(fù)責(zé)人坦言，“十二五”以來，我省不斷加大環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施投入和建設(shè)力度，城鄉(xiāng)生活垃圾和污水處理設(shè)施建設(shè)取得積極進(jìn)展，但粵東西北地區(qū)的上述治理工作明顯滯后，已成為制約我省經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的短板。
為此，《方案》提出將開展“清潔家園”專項行動，具體建設(shè)項目包括粵東西北地區(qū)12個市全域及珠江三角洲地區(qū)生活垃圾和污水處理設(shè)施建設(shè)薄弱的惠州、江門、肇慶縣域地區(qū)（下稱“15個地級市”）的生活垃圾和污水處理設(shè)施建設(shè)項目，并納入我省城鄉(xiāng)生活垃圾和污水治理“十三五”規(guī)劃。
到2018年底，粵東西北地區(qū)城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率達(dá)90%以上，90%以上的農(nóng)村生活垃圾得到有效治理。2015-2018年，15個地級市合計建設(shè)生活垃圾處理設(shè)施42座，處理能力21900噸/日。
到2018年底，實現(xiàn)粵東西北地區(qū)各市市區(qū)、縣城污水處理率分別達(dá)到95%、85%以上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級污水處理設(shè)施全覆蓋，80%以上的農(nóng)村生活污水得到有效處理。2015-2018年，15個地級市合計新增市、縣、鎮(zhèn)污水處理設(shè)施816座，新增處理能力549萬立方米/日，新增配套管網(wǎng)總長9020千米，新增農(nóng)村污水處理設(shè)施29506個。
為確保上述目標(biāo)實現(xiàn)，《方案》對2015年到2018年每年的建設(shè)任務(wù)都做出具體要求。
難點
千億建設(shè)資金如何通過PPP帶動
與一攬子的建設(shè)任務(wù)相對應(yīng)，總體建設(shè)資金需求也相當(dāng)龐大。
《方案》顯示，2015年至2018年粵東西北地區(qū)生活垃圾和污水處理設(shè)施建設(shè)共需資金1025億元，其中生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)項目需163億元，生活污水處理設(shè)施建設(shè)項目需862億元。
資金從何而來？《方案》明確提出三大方向。一是積極爭取中央財政補(bǔ)助資金和政策，充分用好相關(guān)省級基金及專項資金，健全生活垃圾和污水處理收費制度，為生活垃圾和污水處理設(shè)施項目的啟動、建設(shè)和運(yùn)營提供支持。
二是推廣采用政府與社會資本合作（PPP）方式引入社會資本，由專業(yè)化建設(shè)運(yùn)營商負(fù)責(zé)項目的投資建設(shè)和運(yùn)營。對于通過財政承受能力論證并經(jīng)同級人民政府審核同意的PPP項目，各級財政部門應(yīng)當(dāng)將其列入PPP項目目錄，在編制中長期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排，分年度向建設(shè)和運(yùn)營企業(yè)支付政府應(yīng)負(fù)擔(dān)的費用。
三是進(jìn)一步完善各地的生活垃圾和污水處理收費制度，擴(kuò)大處理費征收范圍，生活垃圾和污水處理設(shè)施計劃在3年內(nèi)建成投產(chǎn)運(yùn)營的建制鎮(zhèn)及農(nóng)村地區(qū)應(yīng)實行處理費征收制度。
專家指出，從現(xiàn)有一些吸引社會資本的公益性建設(shè)項目來看，財政補(bǔ)助和專項資金、處理費，在一定程度上都可以通過反哺建設(shè)運(yùn)營企業(yè)的方式，歸攏的到PPP模式中，形成“三位一體”的投入模式。
在此思路下，根據(jù)《方案》安排，省財政在上個月一次性安排20億元作為母資金，以此撬動約200億元社會資本投向粵東西北等地區(qū)生活垃圾和污水治理領(lǐng)域，并直接與15個地級市的生活垃圾和污水處理設(shè)施的建設(shè)項目對接，優(yōu)先投入其中的PPP項目。
專家介紹，這種方式也可望形成社會資本對粵東西北上述領(lǐng)域投入的示范帶動效應(yīng)，吸引更多社會資本、融資渠道投入，來緩解粵東西北環(huán)保設(shè)施的龐大資金需求。
突破
汕揭15座污水處理廠率先完成PPP采購
“PPP模式，首先要找到好的社會資本投入方，對于政府采購代理機(jī)構(gòu)來說，既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)?！笔≌少徶行闹魅慰讋傉f，“與公路、辦公大樓等設(shè)施不同，垃圾和污水處理這類環(huán)保設(shè)施回報周期長，又常面臨征地拆遷難等問題，而在粵東西北一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，因為基礎(chǔ)配套薄弱，這個短板更為明顯”。
在汕頭6個項目成功簽約后，接著進(jìn)入政府采購的揭陽市9座污水處理廠PPP項目包括揭陽市揭東區(qū)、藍(lán)城區(qū)、空港經(jīng)濟(jì)區(qū)及普寧市9座污水處理廠及配套管網(wǎng)的近期建設(shè)內(nèi)容，9座污水處理廠近期擬建處理規(guī)模為13.5萬噸/日，近期擬建管網(wǎng)總長度151.92公里，近期總投資約11.65億元。
“不過，這9座污水廠平均規(guī)模為1.5萬噸/天，最小規(guī)模僅為0.5萬噸/天，規(guī)模小、效益低、位置分散、抗風(fēng)險能力差，比起汕頭項目來說，更缺乏吸引力。”對此，該項目繼續(xù)將9個污水處理廠及其配套污水收集管網(wǎng)捆綁打包實行統(tǒng)一采購，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，在項目資格預(yù)審階段共吸引14家國內(nèi)外知名的污水處理投資運(yùn)營商報名參加。此外，為解決傳統(tǒng)BOT模式中“政府出設(shè)計、企業(yè)搞建設(shè)”的矛盾，該項目利用競爭性磋商這一較為靈活的采購方式，充分發(fā)揮社會資本的自主性。
“首先，讓社會資本根據(jù)自身對于項目條件的理解，提出解決方案（包括可研、設(shè)計等綜合性解決方案），業(yè)主對好的解決方案還設(shè)計了現(xiàn)金獎勵機(jī)制；各社會資本在解決方案的基礎(chǔ)上，提出各自的商務(wù)條件與報價。”省政府采購中心采購一科科長王仕良說。最終有6家供應(yīng)商遞交了設(shè)計方案。
中國投資咨詢有限責(zé)任公司專家說，本項目最具特點的是，創(chuàng)新性地建立環(huán)境績效付費機(jī)制，不設(shè)保底水量，根據(jù)污水處理廠月平均進(jìn)水化學(xué)需氧量（一種水污染物）濃度，確定進(jìn)水濃度系數(shù)，對各廠進(jìn)水濃度進(jìn)行考核，并以此作為污水處理服務(wù)費計算依據(jù)。污水處理服務(wù)費采用“按日計量、按月支付、按月考核”的方式。
記者從環(huán)保部門人士了解到，以往，因為管網(wǎng)建設(shè)滯后等原因，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠進(jìn)水濃度不夠，處理設(shè)施長期低負(fù)荷運(yùn)作?！岸鬯幚韽S又是按進(jìn)水量來拿處理費和補(bǔ)貼的，這就造成了曾經(jīng)有廠為了達(dá)到保底水量甚至不惜兌清水?！辈痪们?，環(huán)保部就通報，東莞市長安鎮(zhèn)生活污水處理廠通過私設(shè)暗管投放自來水稀釋水樣等手段，涉嫌騙取巨額處理費。
“所以，對進(jìn)水濃度進(jìn)行考核，也就是說政府對污水處理設(shè)施的減排效果進(jìn)行付費，更突出投標(biāo)者的技術(shù)優(yōu)勢，促使其積極進(jìn)行污水配套收集管網(wǎng)優(yōu)化設(shè)計和運(yùn)營管理維護(hù)，提高污水設(shè)施效能?！睆V東省建筑設(shè)計研究院專家評價。
經(jīng)過一系列的采購創(chuàng)新舉措，最終這9個污水處理廠由國內(nèi)知名的上市水務(wù)企業(yè)北控水務(wù)（中國）投資有限公司，且中標(biāo)報價較政府最高限價大比例下浮，報價下浮23.5%，遠(yuǎn)超政府方預(yù)期。
2016年度建設(shè)任務(wù)
生活垃圾處理設(shè)施啟動新增生活垃圾處理設(shè)施80%的建設(shè)項目即19座衛(wèi)生填埋場、6座無害化焚燒廠、64座建筑垃圾消納場。生活污水處理設(shè)施啟動40%新增生活污水處理設(shè)施建設(shè)項目，即326座污水處理廠、3608公里污水管網(wǎng)和11802座農(nóng)村污水處理設(shè)施。
觀察
需建立動態(tài)評估機(jī)制保障項目長效
“PPP項目成功采購，說明了民間資本的潛力還是巨大的，只要有公平公開的遴選制度與環(huán)境，是能吸引到有實力的企業(yè)進(jìn)來的，如這兩次汕揭兩市PPP共15座污水處理廠，都是來自不同省份的大型企業(yè)中標(biāo)?！笨讋傉f。
接下來，垃圾處理設(shè)施也將推廣PPP模式，這類項目由于目前農(nóng)村垃圾處理收費要推廣開來還存在不少實施難點，要引入社會資本將更有挑戰(zhàn)。省政府采購中心相關(guān)專家建議，地方政府應(yīng)該逐漸轉(zhuǎn)變觀念，敢于放手，實施PPP模式，是政府將某些專業(yè)領(lǐng)域的事情（比如運(yùn)營）交給最擅長的企業(yè)，就能把政府從繁瑣但并不擅長的具體事務(wù)中解脫出來，更加關(guān)注規(guī)則的制定和監(jiān)管；而發(fā)揮企業(yè)的能動性和創(chuàng)造性，會比政府大包大攬做得更專業(yè)和更有效率。
一方面，污水、垃圾處理設(shè)施“三分建設(shè)、七分管理”，重視運(yùn)營質(zhì)量的才能保證治理成效。一般這類設(shè)施運(yùn)營期長達(dá)二三十年，地方政府已經(jīng)換了幾屆，這一方面要求在PPP運(yùn)作中政府要有長遠(yuǎn)的契約精神；另一方面則需要建立動態(tài)的長效評估機(jī)制，保障項目持續(xù)發(fā)揮環(huán)保社會效益的同時，也通過科學(xué)的評估績效機(jī)制給予企業(yè)運(yùn)營的動力。
據(jù)悉，在揭陽項目中，該市住建局積極協(xié)調(diào)各區(qū)的相關(guān)部門，建立綜合性的動態(tài)服務(wù)評價體系，聘請第三方機(jī)構(gòu)，根據(jù)項目運(yùn)營期的具體情況調(diào)整評價指標(biāo)，對項目進(jìn)行績效評價，并以此作為污水處理服務(wù)費計算依據(jù)。
“通過對項目長期性的動態(tài)績效評價制度，保證項目在運(yùn)營期間保持高水平的運(yùn)營質(zhì)量，促使投資人不斷優(yōu)化管理和技術(shù)水平。”省政府采購中心相關(guān)負(fù)責(zé)人說。“省、市、區(qū)各級政府部門強(qiáng)力推動PPP項目在省級平臺操作，充分發(fā)揮了專業(yè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)把關(guān)作用，各方專業(yè)機(jī)構(gòu)形成合力，優(yōu)勢互補(bǔ)，這是兩次汕揭兩市PPP共15座污水處理廠項目順利完成的成功經(jīng)驗。省政府采購中心根據(jù)這兩個項目的試點操作經(jīng)驗，制定出PPP政府采購項目5種方式的標(biāo)準(zhǔn)化操作流程及內(nèi)控制度，為我省全面推廣運(yùn)用PPP模式出力?！?/span>
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