摘要
為促進(jìn)項目管理、信息公開和交易對接，全國 PPP 綜合信息 平臺項目庫于 2016 年初正式啟動運行，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù) 手段，提高政府 PPP 項目管理水平，拓寬政府服務(wù)市場社會渠道。 一年運行結(jié)果證明，創(chuàng)新政府管理方式和手段是 PPP 改革成功實 施的重要保障。
國家示范項目，截至 2016 年 12 月末，共計 743 個，投資額 1.86 萬億元。其中，已簽約落地 363 個，投資額 9,380 億元；落 地率 49.7%，第一、二、三批示范落地率分別為 100%、62.4%、 42.9%，全國落地示范項目呈逐月穩(wěn)步增長態(tài)勢。行業(yè)方面，市政工程類落地數(shù)居第一，交通運輸類、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)類分居二、三位；地區(qū)方面，山東落地數(shù)居第一，河南、河北分居二、 三位；項目平均落地周期為 12.8 個月，比 6 月末縮短 0.7 個月， 第三批示范項目平均落地周期 11 個月，比前二批少 4 個月；民 營社會資本參與率 39%，比 6 月末提高 3 個百分點。
全國入庫項目，截至 2016 年 12 月末，共計 11,260 個，投 資額 13.5 萬億元。其中，已簽約落地 1,351 個，投資額 2.2 萬億 元，落地率 31.6%。全國入庫項目和落地項目均呈逐月持續(xù)穩(wěn)步 上升態(tài)勢。行業(yè)方面，市政工程、交通運輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā) 3 類 入庫項目數(shù)居前 3 名，合計占入庫總數(shù)的 54%；地區(qū)方面，貴州、山東（含青島）、新疆、四川、內(nèi)蒙古位居項目數(shù)前五名，合計占入庫項目總數(shù)的 48.0%，山東（含青島）已落地項目占全國落 地總數(shù)的 16.4%，列各地之首，新疆、浙江分列二、三位。項目回報機(jī)制方面，全年政府付費和可行性缺口補(bǔ)助兩類項目比重逐步提高。
PPP 改革助力貫徹落實新發(fā)展理念，推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)綠色低碳化，城市間交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展和經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效，公共服務(wù)共建共享，提高供給效率和質(zhì)量。截至 12 月末，全國入庫項目中綠色 低碳項目占 58.7%，其中簽約落地項目 792 個，投資額 8,296 億 元；交通運輸領(lǐng)域簽約落地項目 186 個，投資額 7,429 億元；三 四線城市教育醫(yī)療養(yǎng)老三個領(lǐng)域簽約落地項目 115 個，投資額 806 億元。
少花錢、多辦事、辦好事是 PPP 項目物有所值的目標(biāo)。對 2016年通過物有所值定量評價的 335 個國家示范項目分析表明， 在項目全生命周期內(nèi)，PPP 模式與傳統(tǒng)投融資模式相比，平均每 個項目節(jié)省政府投入約 3.8 億元。
正文
財政部建立全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺及項目庫（以下簡稱項目庫），按《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合 作綜合信息平臺運行的通知》（財金[2015]166 號）審核要求， 將全國擬采用和已采用 PPP 模式的項目全部入庫，旨在促進(jìn)項目 管理、信息公開和交易對接。項目庫于 2016 年初正式啟動運行， 截至 12 月末，全國入庫項目 11,260 個，投資額 13.5 萬億元。其 中，已簽約落地的 1,351 個，投資額 2.2 萬億元；國家示范項目 743 個，投資額 1.86 萬億元。
本報告包括截至 12 月末項目庫基本情況、2016 年入庫項目 變化趨勢、PPP 助力貫徹落實新發(fā)展理念等內(nèi)容，具體如下：
一、12 月末項目庫基本情況
（一）國家示范項目
截至 2016 年 12 月末，國家示范項目 743 個，投資額 1.86 萬億元。其中，2014 年第一批 22 個（最初為 30 個，已陸續(xù)調(diào) 出 6 個，即將調(diào)出 2 個），投資額 709 億元；2015 年第二批 205 個（最初為 206 個，調(diào)出 1 個），投資額 6,267 億元；2016 年 第三批 516 個，投資額 1.17 萬億元。
1. 示范項目“燈塔”和“標(biāo)桿”作用進(jìn)一步顯現(xiàn)
PPP 項目按全生命周期分為識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交 5 個階段。2016 年 1 月末和 12 月末分別處于這 5 個階段的三批 示范項目數(shù)量和投資總額情況如圖 1-1-1 和圖 1-1-2。2016 年 10月，第三批示范項目公布，項目數(shù)和投資額比前二批大幅提高， 故年底各階段示范項目數(shù)及投資額都有較大變化?？傮w來看，12月末識別階段項目數(shù)及投資額有所減少，執(zhí)行階段項目數(shù)及投資 額大幅提升。
12 月末，已簽約落地的示范項目 363 個，比 1 月末增加 297 個；落地示范項目投資額達(dá) 9,380 億元，比 1 月末增加 7,234 億 元。其中，第一、二、三批示范中分別有 22 個、121 個和 220 個落地。
圖 1-1-1 1 月末、12 月末各階段示范項目數(shù)對比
圖 1-1-2 1 月末、12 月末各階段示范項目投資額對比
項目落地率，指執(zhí)行和移交 2 個階段項目數(shù)之和與準(zhǔn)備、采 購、執(zhí)行、移交 4 個階段項目數(shù)總和的比值。按此口徑統(tǒng)計，12 月末示范項目落地率 49.7%。其中，第一、二、三批示范的落地 率分別為 100%、62.4%、42.9%，如圖 1-1-3。
圖 1-1-3 12 月末一、二、三批示范項目落地率
2. 示范區(qū)域和領(lǐng)域不斷擴(kuò)大
第一批示范項目覆蓋 11 個省份和 4 個領(lǐng)域，第二批覆蓋 28 個省份和 16 個領(lǐng)域，第三批覆蓋 30 個省份和 18 個領(lǐng)域。
各地方示范項目數(shù)與 12 月末落地數(shù)如圖 1-1-4。山東已有 37 個示范項目簽約落地，居全國第一，其后為河南 31 個、河北 26 個、安徽 21 個、云南 20 個。
圖 1-1-4 各地方示范項目數(shù)與 12 月末落地數(shù)對比
項目庫共包括能源、交通運輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、社會保障、 政府基礎(chǔ)設(shè)施和其他 19 個一級行業(yè)。
各行業(yè)示范項目數(shù)與 12 月末落地數(shù)如圖 1-1-5。
圖 1-1-5 各行業(yè)示范項目數(shù)與 12 月末落地數(shù)對比
363 個落地示范項目中，市政工程類 180 個，占 50%，自 5 月以來連續(xù)穩(wěn)居首位；交通運輸類 37 個，占 10%；生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類 30 個，占 8%；水利建設(shè)類項目 21 個，占 6%；教育、 醫(yī)療、養(yǎng)老三類合計 36 個，占 10%，如圖 1-1-6。
圖 1-1-6 12 月末落地示范項目行業(yè)分布
3．落地周期不斷縮短
項目落地周期，指從項目發(fā)起到簽署 PPP 項目合同所用時 間。規(guī)范 PPP 項目發(fā)起、準(zhǔn)備和采購等操作流程，給以足夠的落地時間，能夠為建設(shè)運營打好基礎(chǔ)?？紤]項目前期準(zhǔn)備和采購社會資本所需必要時間，這里僅對項目庫內(nèi)信息顯示落地周期不少于 6 個月的 247 個落地示范項目進(jìn)行分析。經(jīng)統(tǒng)計，各項目落地 周期介于 6 個月到 51 個月之間，如圖 1-1-7。平均每個項目落地 周期 12.8 個月，與 6 月末 53 個示范項目平均落地周期 13.5 個月 相比，縮短 0.7 個月。
圖 1-1-7 247 個示范項目落地周期分布
從 12 月末各批次國家示范項目平均落地周期比較，第一批 中 20 個示范項目的平均落地周期為 15.0 個月，第二批中 83 個 的平均落地周期為 15.6 個月，第三批中 144 個的平均落地周期 為 11.0 個月，第三批比前兩批少 4 個月。
隨著 PPP 工作的推進(jìn)，相關(guān)各方能力提高和經(jīng)驗增長，落地 周期呈縮短趨勢，落地速度加快，落地效率提高。
（二）全國入庫項目
1. 入庫項目和落地項目均持續(xù)穩(wěn)步上升
截至 2016 年 12 月末，全國入庫項目 11,260 個、總投資 13.5 萬億元，其中識別階段 6,987 個，總投資 6.7 萬億元；準(zhǔn)備階段 1,936 個，總投資 3 萬億元；采購階段 986 個，總投資 1.5 萬億 元；簽約落地 1,351 個，總投資 2.2 萬億元；移交階段尚無項目。 12 月末，全國入庫項目落地率為 31.6%，與 1 月末、3 月末、6 月末、9 月末落地率 19.6%、21.7%、23.8%、26.0%相比，項目 落地數(shù)和落地率穩(wěn)步上升。
2. 入庫項目地區(qū)集中度較高
按入庫項目數(shù)排序，貴州、山東（含青島）、新疆、四川、 內(nèi)蒙古位居前五名，分別為 1,788 個、1,087 個、852 個、848 個、 828 個，合計占入庫項目總數(shù)的 48.0%。按入庫項目投資額排序，貴州、山東（含青島）、云南、河南、四川位居前五名，分別為 16,034 億元、12,229 億元、10,302 億元、9,538 億元、9,180 億元， 合計占入庫項目總投資的 42.4%。
各地方 12 月末與 1 月末的入庫項目數(shù)、投資額對比情況分 別如圖 1-2-1 和圖 1-2-2。
圖 1-2-1 12 月末入庫項目數(shù)地域分布情況
圖 1-2-2 12 月末入庫項目投資額地域分布情況（億元）
12 月末執(zhí)行階段項目 1,351 個，比 1 月末增加 1,058 個落地， 增長 361%。從落地項目地域分布來看，山東（含青島）222 個， 占落地項目總數(shù)的 16.4%；新疆 146 個，占 10.8%，位居第二； 隨后依次是浙江 88 個、四川 81 個、河南 77 個。從落地項目投資額地域分布來看，貴州、河北、山東（含青島）、北京、云南 居前五名，分別為 2,656 億元、2,114 億元、1,927 億元、1,743 億元、1,488 億元，合計占落地項目總投資額的 44.4%。 12 月末落地項目、投資額地域分布情況，如圖 1-2-3 和圖 1-2-4。
圖 1-2-3 截至 12 月末落地項目數(shù)地域分布情況
圖 1-2-4 截至 12 月末落地項目投資額地域分布情況（億元）
3. 市政工程、交通運輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等行業(yè)領(lǐng)跑項目庫
截至 12 月末，各行業(yè) PPP 項目數(shù)及投資額如圖 1-2-5 和圖 1-2-6。其中，市政工程、交通運輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā) 3 個行業(yè)項目 數(shù)和投資額均居前 3 名，合計分別占入庫項目總數(shù)、總投資的 54%、68%。
與 1 月末相比，新增入庫項目數(shù)和投資額按行業(yè)分布分別如 圖 1-2-7 和圖 1-2-8。其中，市政工程、交通運輸、旅游和城鎮(zhèn)綜 合開發(fā) 4 個行業(yè)的新增項目數(shù)較多，分別為 2,170 個、614 個、 307 個和 221 個；交通運輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)和旅游 4 個行業(yè)的新增投資額較大，分別為 17,232 億元、17,190 億元、 4,989 億元和 2,882 億元。
圖 1-2-5 12 月末入庫項目數(shù)行業(yè)分布情況
圖 1-2-6 12 月末入庫項目投資額行業(yè)分布（億元）
圖 1-2-7 12 月末比 1 月末新增入庫項目數(shù)行業(yè)分布
圖 1-2-8 12 月末比 1 月末新增投資額行業(yè)分布（億元）
4. 政府付費和可行性缺口補(bǔ)助兩類項目占比逐步提高
截至12月末，按照三種回報機(jī)制統(tǒng)計，使用者付費項目4,687 個，投資 4.60 萬億元，分別占入庫項目總數(shù)和總投資的 42%和 34%；政府付費項目 3,591 個，投資 3.37 萬億元，分別占 32%和 25%；可行性缺口補(bǔ)助項目 2,982 個，投資 5.52 萬億元，分別占 26%和 41%，如圖 1-2-9 和圖 1-2-10。全年政府付費和可行性缺 口補(bǔ)助兩類項目比重逐步提高到占 60%左右，使用者付費項目比 重逐步下降到占 40%左右。
圖 1-2-9 12 月末入庫項目數(shù)按回報機(jī)制分布（個）
圖 1-2-10 12 月末入庫項目投資額按回報機(jī)制分布（億元）
二、2016 年入庫項目變化趨勢
（一）國家示范項目落地率變化趨勢
國家示范項目落地率變化如圖 2-1-1。1 月到 9 月，示范項目 落地率穩(wěn)步提升。10 月第三批示范項目數(shù)據(jù)納入計算，故落地 率有所下降；11 月以來落地率又穩(wěn)步提升。
圖 2-1-1 國家示范項目落地率變化
（二）全國入庫項目規(guī)模變化趨勢
2016 年，自年初的 6,997 個項目，8.1 萬億元，增長至年末 的 11,260 個項目，13.5 萬億元，項目數(shù)及投資額都有大幅提高， 分別增長 61%、66%，并按月呈持續(xù)穩(wěn)步上升的狀態(tài)，如圖 2-2-1 和圖 2-2-2。7 月末以來增速放緩。
圖 2-2-1 各階段入庫項目數(shù)月度變化（個） 18
圖 2-2-2 各階段入庫項目投資額月度變化（萬億元）
（三）全國入庫項目落地情況變化趨勢
全國項目落地數(shù)及落地率總體處于穩(wěn)步上升的狀態(tài)，如圖2-3-1 和圖 2-3-2。
圖 2-3-1 2016 年各月份落地項目數(shù)
圖 2-3-2 2016 年各月份落地率變化
三、PPP 助力貫徹落實新發(fā)展理念
（一）踐行綠色低碳理念，助力結(jié)構(gòu)優(yōu)化
公共交通、供排水、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、水利建設(shè)、可再生能源、教育、科技、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療、林業(yè)、旅游等多個領(lǐng)域 PPP 項目都具有推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)綠色低碳化的作用。按該口徑， 截至 12 月末，全國入庫項目中綠色低碳項目 6,612 個、投資額 5.5 萬億元，分別占全國入庫項目的 58.7%、40.5%。其中，已簽 約落地項目 792 個，投資額 8,296 億元，與 1 月末相比，新增落 地項目 581 個，新增落地投資 5,570億元，落地率由 1月末的 23% 提高至 32%。12 月末與 1 月末綠色低碳項目數(shù)和投資額對比見 圖 3-1-1 和圖 3-1-2。
圖 3-1-1 12 月末與 1 月末綠色低碳項目數(shù)對比
圖 3-1-2 12 月末與 1 月綠色低碳項目投資額對比（億元）
（二）推動城市間交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效
交通運輸是城市間基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的重要領(lǐng)域。交通運輸PPP 項目一直位居各領(lǐng)域前列，截至 12 月末，交通運輸領(lǐng)域全 國入庫項目 1,375 個，投資額 4.0 萬億元。其中，已簽約落地項 目 186 個，投資額 7,429 億元，與 3 月末相比，交通運輸領(lǐng)域新 增落地項目 152 個，新增落地投資 6,892 億元，落地率由 3 月末的 14.7%增加至 31.2%。12 月末與 3 月末項目數(shù)和投資額對比見 圖 3-2-1、圖 3-2-2。隨著交通運輸領(lǐng)域 PPP 項目的進(jìn)一步開發(fā)落 地，PPP 模式將為提高城市間基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展 提質(zhì)增效發(fā)揮更大作用。
圖 3-2-1 12 月末與 3 月末交通運輸領(lǐng)域項目數(shù)對比
圖 3-2-2 3 月末與 12 月末交通運輸領(lǐng)域項目投資額對比（億元）
（三）提高三四線城市公共服務(wù)水平，著力補(bǔ)齊公共服務(wù)短板
以教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等入庫項目排除其中一二線城市本級及其下轄各區(qū)項目后剩余的項目為統(tǒng)計口徑，初步分析 PPP 模式對提高三四線城市相應(yīng)領(lǐng)域的貢獻(xiàn)。目前，缺乏官方對一二三四線城市的劃分，這里按照《第一財經(jīng)周刊》旗下數(shù)據(jù)新聞項目“新 一線城市研究所”于 2016 年 4 月發(fā)布的《2016 中國城市商業(yè)魅 力排行榜》的劃分，一二線城市共 49 個。
截至 12 月末，三四線城市的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老項目共 1,237 個，投資額共 5,656 億元，識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行等階段項目 數(shù)如圖 3-3-1。其中，已簽約落地項目 115 個，投資額 806 億元。 與 3 月末相比，教育醫(yī)療養(yǎng)老三個領(lǐng)域新增落地項目 75 個，新 增落地投資 455 億元，落地率由 3 月末的 18.0%增加至 24.8%， 落地項目數(shù)及投資額顯著提高。
圖 3-3-1 12 月末與 3 月末教育、醫(yī)療、養(yǎng)老各階段項目數(shù)
（四）提升民營企業(yè)參與度，激發(fā)市場活力
從所有社會資本合作方類型角度分析。截至 12 月末，277 個落地示范項目的簽約社會資本信息已入庫，包括 175 個單家社 會資本項目和 102 個聯(lián)合體項目，簽約社會資本共 419 家，包括 民營獨資 104 家，民營控股 59 家，港澳臺 16 家，外商 6 家，國 有獨資 119 家，國有控股 113 家，另外還有類型不易辨別的基金 公司和上市公司共 2 家。民營企業(yè)（含民營獨資和民營控股）163 家，占比 39%，如圖 3-4-1，比 6 月末按照 82 個示范項目統(tǒng)計的 結(jié)果高 3 個百分點。
圖 3-4-1 419 家社會資本的分類及占比
從按不同社會資本分類的示范項目角度分析。社會資本合作方為民營、含民營及外資的聯(lián)合體、外資、國有資本、不含民營 及外資的聯(lián)合體等五類項目分別有 77、62、13、85、40 個。民 營、含民營及外資的聯(lián)合體兩類項目數(shù)合計 139 個，占比 50%， 如圖 3-4-2，比 6 月末按照 82 個示范項目統(tǒng)計的結(jié)果高 11 個百 分點。
圖 3-4-2 277 個項目按不同社會資本分類項目數(shù)及占比
民營資本、含民營及外資的聯(lián)合體等兩類項目的投資額合計占比也達(dá) 45%，如圖 3-4-3。
圖 3-4-3 277 個項目按不同社會資本分類投資額及占比
從民營企業(yè)參與領(lǐng)域角度分析。139 個民營、含民營及外資 的聯(lián)合體項目覆蓋 13 個領(lǐng)域。其中，位居前列的領(lǐng)域是市政工 程 63 個，交通運輸 11 個，水利建設(shè) 11 個，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保 護(hù) 10 個，如圖 3-4-4。與 6 月末按照 82 個示范項目統(tǒng)計的結(jié)果 相比，民企進(jìn)入 PPP 領(lǐng)域新增城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、旅游、文化等。民 營企業(yè)和含民營及外資聯(lián)合體參與的領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大。
圖 3-4-4 139 個含民營和外資的項目領(lǐng)域分布
（五）取得物有所值效果，提升公共服務(wù)供給效率
少花錢、多辦事、辦好事是 PPP 項目物有所值的目標(biāo)。2015 年 12 月末，《PPP 物有所值評價指引（試行）》（財金[2015]167 號）發(fā)布。因此，分析范圍是 2016 年內(nèi)通過物有所值定量評價 的示范項目，截至 2016 年 12 月末，符合該條件且物有所值定量 評價信息已錄入項目庫的示范項目共 335 個。
通過物有所值定量評價的指標(biāo)是物有所值量值（VFM 值） 大于 0。VFM 值是針對傳統(tǒng)投融資模式下參照項目測算的公共部 門比較值（PSC 值）與針對 PPP 項目測算的政府方全生命周期 凈成本（PPP 值）之差。335 個示范項目的 PSC 值之和是 6,972 億元，PPP 值之和 5,705 億元，政府方計劃投資額之和是 6,949 億元。PPP 值之和比投資額之和小 1,244 億元，平均每個項目約 小 3.7 億元；PPP 值之和比 PSC 值之和小 1,267 億元，平均每個 項目約小 3.8 億元，表明 PPP 模式與傳統(tǒng)投融資模式相比，能節(jié)省政府投入，提升公共服務(wù)供給效率。
按回報機(jī)制分析，335 個示范項目中，使用者付費、政府付 費、可行性缺口補(bǔ)助類分別占 61 個、99 個、175 個，平均每個 項目物有所值量值分別為 2.4 億元、2.7 億元、4.9 億元。無論是 哪種回報機(jī)制的項目，PPP 通過市場公開競爭都能實現(xiàn)物有所值 目標(biāo)。
來源： 財政部PPP中心
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